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要城镇化不要政绩化

2019/07/14 来源:嘉定信息港

导读

要城镇化,不要政绩化本报 商灏 北京报道当前中国出现了一系列城市问题。国家行政学院经济学部的许正中教授,很早就深入研究城市经营理念,

要城镇化,不要政绩化

本报 商灏 北京报道

当前中国出现了一系列城市问题。国家行政学院经济学部的许正中教授,很早就深入研究城市经营理念,并有过很多论述。许正中近还结合先发国家在城市转型和城市管理中的成功经验,提出了以“五化”为标志的城市管理新思维,即“以物联为基础的数字化城市管理、以公共事业为对象的市场化城市管理、以可持续发展为目标的长效化城市管理、以绩效评估为手段的可量化城市管理、以信息开放为平台的全民参与化城市管理”。这一理论为破解环境状况不佳、基础设施落后、运营效率低下等城市管理与城市发展难题提供了一条新路径。

目前中国正加速推进城镇化,但城镇发展的质量仍有待提升。许正中近接受《华夏时报》专访时说,提高城市管理水平是提升城市发展质量的关键。他认为,应当重新认识城市化的发展规律,总结先发国家城市转型的成功经验,打破传统的二元化管理体制和重生产轻管理的思维,以现代科技为手段,以市场需求为导向,以服务社会为宗旨,建立以可持续发展为目标的大城市管理思路,顺应全球城市发展的新趋势,提高城市管理水平,跃升城市发展质量。

中国缺少城市运营官

《华夏时报》:在中国的城镇化进程中,一方面是反复强调要依靠市场推动和引导城镇化,另一方面却是许多地方政府简单依靠城市经营的理念去推动和引导城镇化,同时炒作城镇化的苗头明显,让人们不能不警惕又一次所谓的城镇化将把房地产泡沫再次吹大。由此来看,中国发展城镇化是否还需要坚持城市经营的理念?

许正中:从我的研究角度看,城市经营的理念不仅不能够消亡,而且要加强。城市经营理念初始的核心内涵,就是用小的成本让市民获得的福祉。这是我们必须坚持的理念。

什么叫城市经营?城市经营决不是简单的拆房子、卖土地,而是根据市民的需求,用高科技手段和现代规划理念,来塑造城市的发展。这方面,世界上有三个城市可用来加以比对:芝加哥、底特律、加德满都。加德满都就是所谓的乡村型城市,形象地说就是到处乱加,私拉乱建,无序扩张,没有规划也没有经营。底特律是产业单一的城市,城市发展依靠产业而不是依靠人文来支撑。而芝加哥却是用人文来支撑,获得了不断的发展。

另一方面,城市经营一定要和地方政府的职能分开。城市经营是城市运营官的事情,而不是市长的事情,市长只须提供保护市民的公共产品。但中国缺少城市运营官这个职业或阶层。我们有企业的CEO,却没有城市的CEO。应该培养一批城市运营官,将城市经营的权力从目前的政府公司主义手中拿过来。我们看到,中国很多地方的书记、省长、市长越来越像董事长或总经理,这是一个大问题。我们需要将城市经营的权力进行改造和嫁接。

第三,雾霾天气和交通拥堵等城市病,恰恰是因为没有经营好城市所导致。经营好的城市,绝不会私拉乱建。比如我们所知道的目前的苏州,其实有三个苏州:老苏州、新苏州、洋苏州。洋苏州在新加坡工业园区,当地一位居民说,在这里居住了20年,从没有过其他地区常见的那种将道路像拉链一样拉来拉去的现象发生。这就叫城市经营,高规划、高起点,拨动城市经济一步步有序扩张和发展。

第四,城市经营重要的内容就是MOP(集消费经验、生活信息、人脉关系为一体的城市社区)和TOD(以公共交通为导向的发展模式),就是基于这样的交通络和多元开放平台,集中居住人群,让各种增长要素在这里交汇、催化、裂解、融合和提升。

第五,城市经营,手段很重要。首先要树立品牌,要有城市的文化内涵和灵魂,而不能千城一面。这是有关城市经营问题的关键所在。

城镇化未必一定要大拆大建

《华夏时报》:“城市经营”的理念多年来在一些地方异化成了“经营土地”,在此思想基础上,中央正在大力推进的“城镇化”,在一些地方被异化成了强征强拆的“圈地运动”,并且大有愈演愈烈之势,因而遭到一些拒绝和抵制,许多人担忧这一倾向如果不能及时防止,可能酿成巨大的社会政治风险,对此你怎么看?

许正中:我不这样认为。改革开放三十多年来,目前农村资源的浪费,远远比城市资源的闲置和浪费严重得多。我曾访问过中部的几个城市,那里有很多县市的农业GDP占比只有百分之几,即使宁夏,也不到10%,但农村人口却占据了总人口的一半以上,这是中国农村浪费资源、浪费土地的明显例证。

当然,城镇化的过程,未必一定伴随着大拆大建,但肯定要解决一个如何更加合理建设的问题。

中国一些城市的人口承载力往往是以50万人为一个小小的组合,但在日本的多摩,当地总共5000公顷的土地,竟承载了50万人。也就是说,人的沟通面积和承载GDP的多少,决定了城市的紧密度。

中国农村大量的宅基地占据着耕地,河南大约占据了20%以上,河北大约占据了30%以上,黑龙江大约占据了50%以上,也就是说,在黑龙江省农村生活的一个人所要占据的耕地,是城市的50倍以上,这样何不如让这个人到城市里去?而且,现在中国的农村,多还不是规模化经营和连片经营,已经严重阻碍生产力的发展,这是一个很大的问题。

所以,农村自然村的消亡,这是一个近期内可预见的必然现象。但我们必须要处理好几个关系。比如处理好传统文化、经典社区与现代城市的关系问题,或许可以建立不同形式的现代城市博物馆将传统和经典的东西加以保留,而无论如何,我们都不应该以这个名义再保留过多的自然村落了。法国曾经由于自然村的保留,成为乡土文明和城市文明对抗的根源。意大利一度政局不稳的主要根源在于两万以下人口的城市过多,贝卢斯科尼当时曾想撤除这些城市,结果遭到市民上街游行反对。

通过利益机制加以疏导,这是终结乡土文明,兴盛城市文明的一个很重要手段。现代文明就是城市文明,决不可能再是农村文明或乡村文明,这一点,我们一定要弄清楚。城市文明的发展过程中,大拆大建是必然现象,但大拆大建和社会矛盾的激化没有必然联系。这一点,我们也一定要弄清楚。

《华夏时报》:有人建议城镇化应将土地与人口指标挂钩,比如谁有能力安置外来人口入户就给谁建设用地指标,并相应扣减户口迁出地的建设用地,这样安置农民工及其他外来人口,地方政府才有动力和压力。你赞同这一观点吗?

许正中:我曾提出“安居园、培训园、创业园”等“三园”互动理论试图解决中国城镇化转型问题。通过建立安居园,可以将农村人口转移到城里,让他们能够安心定居。然后建立培训园,提高农民和进城务工人员的技能。还要建立创业园,解决社会不稳定因素所带来的问题,让失业人群可以就业。这些方面都必须有前瞻性思考。

城市要承接人的理念

《华夏时报》:面对城市人口的不断增加,如何建设好管理好城市,是一个颇具挑战意味的话题。清新的环境、便利的交通、清洁的能源、纯净的淡水,都是居住在城市的人口基本的持续不断的需求,从宽泛的角度看,满足这基本的需求存在着各种各样的脆弱性,城市的管理者是否应该深入思考如何把科技与政府政策与经济发展规划结合在一起来解决问题?

许正中:这是一个必须深入思考的问题。城镇化目前遇到的问题,不是进程太快的问题,也不是经济发展太快的问题,而是经济发展的方式仍然是粗放型的方式,很少运用现代化的高科技手段。记得《纽约时报》曾发表文章说,随着科技的进步,城市越大,空气越好,人们生活得越舒适。从纽约中央公园等一些公用设施所发挥的功效来看,在中国的城镇化进程中,如何运用各种高科技手段将城市土地和其他资源加以再利用,是个很突出的问题。

城市经营决不是政府的事情,而是需要多方利益共同体的互动合作共赢。政府自己去做城市经营的工作,恰恰会有城市经营容易出现的一个很大问题,那就是一公里或一厘米、一毫米短路,不能无缝对接,顺畅运行。比如城市的地铁、道路、桥梁等公共设施的设计建造,如果只是政府主导,而不是多方利益共同体互动合作,那就往往会出现许多背离实际需要的东西。

现代的城市经营,应该是依据利益的未来设计需求,要承接未来人的理念和他们的生活需求,而决不能向过去低头。

《华夏时报》:从发达国家城市化的重要经验来看,为了避免工业化初期出现的交通拥堵、环境恶化等大城市病,19世纪末英国经济学家霍华德提出了田园城市的思想,深刻影响了欧洲的城市化。从今天西欧城市化的现状看,中国的城镇化是不是也应参考霍华德的主张?

许正中:我们可以看到,英国的大城市群是伦敦,法国的大城市群是巴黎,而德国,因为是内陆国家,情况有些特殊。现在世界上将近一半的人口,都居住在沿海一百公里以内的地区。美国、加拿大、日本、韩国等也都是大城市群支撑着本国一半以上的GDP。但为什么我们有很多人到了这些国家所看到的却多是小城市?因为这些国家的大城市群只有那几块,虽然连绵成片,但数量很少,离开了这些地区,所能看到的,只有中小城市。这些中小城市,多数是30万人口以上的城市。过低的人口密度,若没有相应的产业支撑,将托不住城市的经济。我还发现,这些国家那些离大城市群越远的地方,人口呈现不断减少的趋势。

霍华德的主张是说我们不能把城市里的所有土地都水泥化,就像纽约要有中央公园一样。现在好的城市设计,要求以2000米直径范围为一个组团,形成交通中心、商业中心、居住中心,并以田园化绿地相互隔离与别的组团相间。而不能像北京望京地区那样,虽然是一个生活很方便的社区,但其内部几乎完全水泥化了。

河南省的国土面积有将近12%到13%已被水泥硬化,而香港只有8%。所以,未来必须按人口承载量决定用地指标,而不能像现在这样,到处建农村式社区,这不是太扯了吗?

《华夏时报》:对于严重的雾霾天气,人们都在追究原因,有人认为是气候问题,有人以为是不合理的能源消费结构、产业结构和生活方式问题,也有人以为是中国的发展模式甚至是体制问题。还有人提议,如果一个城市的书记和市长可能因为灰霾天气增多而丢官,那将有了遏制污染的一根强有力的鞭子。你怎么看?

许正中:今年的雾霾天气虽然气候是要因,但污染源却是主因。目前许多城市的经营并没有采取具有长远意识的管理模式,使得城市工业区里的工厂可以任意自主循环。就像黄河,如果黄河沿岸每个城市都把自己的上游当取水口,下游当排水口,黄河能不被污染吗?如果每个工厂都把所在的城市当做生产资源的重要来源,又把城市当做排污口,城市环境还能好吗?我们应当将工业园区尽可能建在远郊,让一个工厂排放的污物,刚好是另一个工厂的原材料,形成这样一个零排放的良性循环的产业园区。

所以,问题的实质,还是技术问题,第二是管理问题,第三是产业发展模式问题,第四是地方政府领导人的意识问题。我们虽然不能把每次环境出问题后的板子都打在政府屁股上,但政府是主要者。不过城市的垃圾分拣问题、公民的环保意识问题等等,也应逐渐更受重视。

文化载体需要保留

《华夏时报》:在中国的城镇建设中,一些原来颇具地方特色、民族特色和人文特色的城镇,正在被千篇一律的新建筑和膨胀的现代化所淹没。这种对城市特色与历史的印记的破坏已经导致一种特色危机,使得城市经营的质量大打折扣。如何防止这种危机继续蔓延?

许正中:我们仍然可以以苏州为例。老苏州是苏州文化的保留和传承,新苏州是中国文化的体现和传承,洋苏州则是中国文化通过国际化的方式加以体现和传承。这是一个很好的办法。天津也同样如此,有一个老城,有一个中心生态城,有滨海新区。而北京,过去二环以内保护得很好,但现在,种种保护措施很多都来不及挽救那些历史传承的消失。虽然并非所有历史传承都要保护,但那些有考古价值,那些已经成为文化载体、有传统意义的历史传承,一定要加以保护。

另一方面,必须意识到,中国现代化和城市化的过程,是放弃自然村和宗法制度的过程,是人与土地的关系分离、转型的过程。

大部分的中国农村,代表着脏乱差,中国农村的出路就在于让农业规模化经营。当然,那些典型的小乡村、小山村,已是一种文化载体,必须要保留。

但中国传统文化的传承,未来必然从农村全部转移到城市,并且将从阻碍现代技术的文化变成拥抱现代技术的文化。无论怎样,中国传统的乡村文明,必然要被城市文明所替代,否则,中国就不会实现真正意义上的现代化,这是历史规律。我们所要传承的,是中华民族的精神文化。而能够传承的中华文化,我们可以看到,有多少是在农村传承下来的?

过去封闭式的农业文明支撑的加德满都式的城市,必然要变成开放的、动态发展的、多元文化相融的城市。

《华夏时报》:一个城市虽然面貌一直在改变,但城市里的人民往往有许多固有的精神气质不会改变。比如许多土生土长的上海人不仅眷恋上海的建筑风貌,更眷恋上海这座城市的生活及其背后的精致格调和文化气息。而在经历了一系列巨大的历史波折之后,为什么上海人依旧坚持着自己的生活方式,依旧低调务实、尊重隐私、崇尚契约精神?很多人认为上海地方政府在城市建设中注入了许多现代理念和时尚的生活方式,所以上海能够更吸引人。那么,在你看来,城市的发展,如何解决继承、创新和开启未来的问题?

许正中:经典的例子就是上海的“新天地”,既保护了传统,也呈现了现代气息,这是一种非常好的文化融合方式。俞正声主政上海时提出了一个非常好的主张:要破除四制(体制、机制、管制和税制)障碍,让上海充满活力。

让契约精神贯穿城市经营

《华夏时报》:城镇化的推进中,如何让政府理性与市场理性、社会理性相互合作,形成合作理性,共同满足多主体意志对未来发展的预期?比如在建设项目的产生机制、建筑规划的约束性、规划指标弹性空间等方面,如何达成和遵守契约,如何形成一种集体行动的逻辑?

许正中:这是涉及实质的问题。城市的建设和发展究竟应该遵循什么逻辑和导向?必须满足城市发展的内在规律和产业成长的内在规律以及市民的真正需求,而不能以官员的政绩为导向。在满足市民需要方面,政府要做更多的事情。政府的职责,就是提供社会普遍服务,就是保障市民有生存权、发展权、迁徙权。现代城市是开放的城市,具有吸引世界各地人们前去参访的城市,一定是开放的独具魅力的城市。

《华夏时报》:什么是城镇化中的契约精神?从土地协议出让中暴露出的问题看,城市发展的出路,是不是要转变思维,在城市的建设过程中,真正的引入科学方法和契约机制,让资本放心进入,用契约来实现政府与资本的合作和互相制约,不再做一锤子买卖,让契约为合作增信?

许正中:现代精神就是契约精神,现代社会就是其契约社会。城市是现代化的载体,我们要让多方利益共同体互动合作共赢的模式在城市经营中发挥作用,就要崇尚契约精神,让政府的理财、让城市和社会的治理、让城市产业的升级和文化的发展,都体现这种精神。

《华夏时报》:综合你的观点,那就是城市经营依然是有效治理好、管理好城市的一条正确途径?

许正中:的确是正确途径。但未来必须把城市经营与政府的经济行为分离开来,正如经济学家斯皮格利茨所说,政府只提供公共产品,但在提供公共产品的具体手段上,市场的效率要比政府的高得多。

《华夏时报》:但城市经营这一理念不是一度被运用到了一个极端,出现了很多问题吗?

许正中:城市经济是一种可持续的经济,城市经营是一种阶段性的问题,真正懂得城市经营的人,不会破坏城市的可持续发展能力。为了经营好城市,必然要吸引更多的人来居住,这个城市必然因此更加宜居、更加环保、更加美丽。

解读

“城市经营”的是与非

盛行多年的所谓“城市经营”理念曾经推动了无数中国城市快速现代化的进程。

而当雾霾、拥堵等现代城市病不断出现,当越来越多的中国城市千城一面,个性化、差异性被消灭了,越来越多的城市虽然面貌发生了改变,城市里人们精神的面貌却并未随之发生积极改变,各种社会矛盾不断激化的时候,我们是否应当有所警觉,应当从正确认识城市经营的理念做起,深刻反思和寻找到能够真正有效治理好管理好城市的途径?

目前在许多地方,“城市经营”的理念依然被认为是推动城市发展的“金钥匙”。陕西西安、山西大同都用“城市经营”开启当地的旅游资源宝库。在湘西吉首,当地政府提出打造“谷韵吉首”城市品牌,以之作为区域发展引擎。湖南株洲声称经济发展的“株洲模式”靠的就是“城市经营”的理念和实践,给株洲创造了很有价值的财富。湖南省和浙江省杭州市近都提出,要用城市经营的理念经营农村,加快城乡统筹推进新型城市化建设。

回顾“城市经营”理念运用于中国城市发展和管理的多年实践,我们看到,中国人城市经营的理念把城市的土地、水系和道路等一切可经营的城市元素都当做资本,这一理念提出已久,凡是提出这一理念的地方,一般都有一个比较强势的市长,而且都希望在很短的时间内使城市面貌发生很大的变化,但同时也要面对着如何通过所谓的城市经营来获得城市融资这个大难题。于是这一理念被运用到了一个极端,即为了融资、为了产业的发展,就不顾生态、环保等多方面的要求,其结果是城市生态环境被破坏,公共空间被挤占。于是人们开始疑惑,城市到底是人民的城市还是政府的城市?一个城市如果把祖先留下的资源用干用尽,把子孙后代的财富也用干用尽,还要不要可持续发展?

1971年日本出版《城市的经营》一书,将城市经营的内涵概括为:高效地提供城市公共服务;涵养税源以确立城市的财政基础;与市场经济所导致的外部负效应相对抗,维护公共的利益。并认为,一切行政活动的目标都是效地提高市民的福祉水平,如果说企业经营的理念是“以小的成本获取的利润”,那么城市经营的理念就应当是“以小的市民负担获取的市民福祉”。

但在中国,所谓的“城市经营”,往往是政府“把城市当成企业来经营”,“按照市场化和资本化运作城市”。一些学界人士曾就此提出质疑认为,首先,如果政府成为了城市经营的主体,这不仅违背了政府的职能,也违背了人民的意愿,更是对市场公平竞争原则的否定。

其次,如果城市经营的内容主要定位为经营包括城市土地在内的不可再生的资源和资产,将其一卖了之,这样的经营活动将不能长久。第三,城市经营的目的究竟是政府自身盈利了还是造福于人民,其经营效益难以算清。

由此可见,中国人所谓城市经营的理念当下正面临一系列问题需要解决,重要的是,如果城市经营并非是“全心全意为人民服务”,这样的“城市经营”理念是否到了必须彻底厘清的时候?

(作者系本报评论部)

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